El gobierno de Gustavo Petro ha enfrentado una especie de “bloqueo institucional” contra varias de sus apuestas y políticas socio-económicas. A modo de ejemplo, el Banco de la República se niega a bajar las tasas de interés; el Congreso de la República ha archivado, pospuesto o votado en contra de la reforma agraria, la reforma a la salud y una reforma tributaria; la Corte Constitucional declaró inconstitucional varios de los ejes centrales de la primera reforma tributaria, y tiene en vilo la reforma pensional y la declaración de emergencia económica; y el Consejo de Estado recientemente suspendió provisionalmente el decreto del alza del salario mínimo. A pesar de que este bloqueo hace parte de los pesos y contrapesos instituidos por la Constitución colombiana, lo cierto es que se han intensificado contra las propuestas del ‘gobierno del cambio’. En medio de estas tensiones vale la pena preguntarse por el funcionamiento de los engranajes económico-institucionales del país, por el ethos que los sostiene, y por qué es tan complejo intentar implementar cambios en las políticas económicas.
Durante el último cuarto del siglo XX el mundo experimentó una serie de transiciones políticas y económicas: el advenimiento del neoliberalismo, la tercera ola de la globalización, el Nuevo Consenso Macroeconómico, el Consenso de Washington, la llamada financialización, el post-fordismo, entre otros. Como parte de estas transformaciones, los marcos institucionales que rigen a la mayoría de los Estados occidentales se reestructuraron bajo una premisa: el mercado y la lógica del mercado primarían sobre la intervención y direccionamiento estatal de la economía. Uno de los principales resultados fue que las políticas macroeconómicas fueron arrebatadas de las manos “arbitrarias de los políticos” y transferidas a las manos “neutrales de los tecnócratas” que, guiados por la máquina automática del mercado, las pusieron en modo “piloto automático”.
Colombia siguió al pie de la letra este libreto. Desde los 90’s el país estructuró su política macroeconómica en “piloto automático” a través de varios engranajes interdependientes. (1) El primero es la libre movilidad internacional de mercancías con bajas tarifas arancelarias, garantizado por diversos acuerdos internacionales como el Acuerdo General de Comercio y Tarifas (GATS) o el TLC con Estados Unidos. (2) El segundo es garantizar una protección jurídica reforzada a las inversiones extranjeras frente a las posibles intervenciones y regulaciones del Estado colombiano, a través de los distintos tratados internacionales de inversiones[1]. (3) El tercero es la libre movilidad del capital financiero internacional que ha sido desregulada de manera paulatina hasta el punto que, para el año 2008, los controles a los flujos financieros internacionales fueron prácticamente desmantelados[2]. (4) El cuarto es la limitación al gasto público a través de instrumentos como la regla fiscal, que regula el monto del déficit fiscal (ingresos corrientes del estado menos gastos del estado) y el nivel de deuda pública medida como porcentaje del PIB. (5) El quinto fue el desmonte de los distintos bancos de desarrollo que tenían fuente de financiación directa del Banco de la República para apoyar inversiones productivas del país[3]. (6) Y el sexto es la independencia del Banco de la República del gobierno central, la función exclusiva que se le asignó de controlar la inflación, y la prohibición constitucional de financiar directamente el gasto público. Estos seis engranajes funcionan de manera coordinada y hacen que en la práctica el gobierno carezca de un margen amplio para implementar políticas macroeconómicas diferentes a las que la máquina automática del mercado internacional indica a través de sus tecnócratas. Veamos brevemente cómo operan, aunque haciendo la salvedad de que el funcionamiento de estos mecanismos es bastante más complejo que la acá presentada.
Los engranajes 1, 2 y 3 (libertad y seguridad jurídica reforzada a la movilidad internacional de mercancías, inversión y dinero financiero) dan rienda suelta a la competencia internacional de capitales −capital que puede tomar la forma de mercancía, de inversión real o inversión financiera. Dado que las distintas fracciones de capital son libres de movilizarse entre países, cada país necesita, para su propia existencia y a riesgo de entrar en crisis, hacer todo lo posible para que el capital nacional permanezca en su territorio y que el capital internacional fluya hacia su territorio. Esto genera una competencia entre los países que deriva en una pugna por cuál ofrece mejores condiciones para la reproducción del capital. Esta competencia interestatal establece los límites en que los países pueden regular al capital, por ejemplo, a través del aumento de impuestos o reformas que protejan el medio ambiente o que mejoren las condiciones laborales. Así, si un país decide aumentar drásticamente sus impuestos, aumentar el salario e implementar restricciones para cuidar el medio ambiente, entonces el capital, dado que es libre para movilizarse, empezará a irse de ese país forzando una crisis social y económica.
Los engranajes 4, 5 y 6 (regla fiscal, eliminación de los bancos de desarrollo e independencia del Banco de la República) limitan la capacidad del Estado para comandar parte de la economía vía gasto público. Dado que el gasto del gobierno está sujeto a una regla fiscal que controla el nivel de deuda, entonces el gasto público se ve limitado a lo que pueda financiar vía impuestos[4]; pero los impuestos están limitados por la competencia interestatal por atraer capital establecida en los engranajes 1, 2 y 3 explicados en el párrafo anterior. Si, en todo caso, el gobierno decide saltarse la regla fiscal y endeudarse más, el Banco de la República aumentará la tasa de interés como represalia −como sucedió recientemente. Finalmente, el Banco de la República tiene como objetivo único controlar la inflación, y para esto utiliza la tasa de interés monetaria que es un instrumento clave para estimular la economía y como variable distributiva. Pero como la inflación en Colombia tiene una dependencia al precio del dólar, y el precio del dólar depende del precio del petróleo y de tensiones geopolíticas, entonces la tasa de interés termina dependiendo de factores internacionales sobre los cuales Colombia no tiene mayor injerencia.
Es importante anotar que, aunque estos engranajes institucionales funcionan de manera automática con el mercado, no son inmediatos ni perfectos. Es posible que un aumento de impuestos, una más estricta regulación medioambiental o laboral, o un mayor gasto público no induzcan inmediatamente una crisis. Parte del capital está anclado en una actividad productiva la cual puede ser difícil de liquidar, parte del capital tiene vencimientos a términos fijos, parte del capital puede estar dispuesto a soportar choques breves y esperar que tales políticas sean transitorias mientras otro gobierno llegue a revertirlas. Pero con el paso del tiempo el panorama cambia: en el mediano plazo el primer signo de erosión suele ser la disminución de la inversión productiva privada seguida de la incapacidad del Estado en suplantarla; en el largo plazo los engranajes descritos se encargarán lentamente de que el capital deje de reproducirse en el país y escape. El resultado es una crisis social y económica que será endilgada a la inadecuada intromisión del Estado en la economía.
El efecto práctico de estos engranajes descritos es que el gobierno: (a) Se encuentra limitado para regular el capital (aumento de impuestos, mejoras laborales, regulaciones ambientales, etc.) por la competencia internacional e interestatal; (b) Encuentra limitada su política fiscal por la imposibilidad de “emitir” dinero, de endeudarse o de cobrar más impuestos; (c) Se encuentra limitado a la hora de implementar políticas industriales por la poca capacidad de gasto y por no entrar en competencia desleal con el capital internacional; y (d) Ha perdido el control de la política monetaria que se encuentra al vaivén del dólar, a la vez que funge como mecanismo de castigo por parte del Banco de la República hacia el gobierno central para cuando este desobedezca al mercado. La política macroeconómica colombiana funciona en piloto automático dirigida por “tecnócratas” que sólo obedecen a las leyes que impone el mercado internacional[5].
Queda todavía por plantear la pregunta ¿qué tiene de malo seguir los mandatos del mercado? Lo primero es que el mercado no conduce necesariamente objetivos socialmente deseables. A modo de ejemplo, en vez de canalizar recursos a la inversión productiva con fines sociales, el mercado puede tender a la concentración de la riqueza, impulsar el consumo de bienes importados de lujo o destruir la naturaleza si esto le resulta lucrativo. Lo segundo es que para Colombia los mandatos del mercado internacional son claros: una desindustrialización y un veto para la construcción del aparato productivo nacional; una dependencia a las exportación de materias primas con bajo valor agregado; una presión por mantener los salarios bajos y el desempleo alto; un gasto social que se ve supeditado a los vaivenes del mercado internacional; y la compra de los recursos naturales, activos cruciales, propiedad raíz y empresas del país por parte del capital extranjero. Y todo esto es exactamente lo que ha sucedido en Colombia.
Este panorama que acabo de describir no ha sido un efecto colateral imprevisto e indeseado, sino todo lo contrario: la materialización de una forma de pensamiento que concibe que los mecanismos de mercado deben prevalecer sobre las decisiones de dirección Estatal sobre la economía. Este estado de cosas expresa a la perfección la posición ortodoxa. Por el contrario, hay quienes abogamos por otravía: la política, por vía de la democracia, debe tener la capacidad de limitar y de direccionar el mercado para fines socialmente deseables. El problema es que, tal como acabé de explicar, la manera en que están estructuradas las instituciones nacionales e internacionales actualmente limitan el margen de acción de los Estados, so pena de inducir una crisis social y económica a aquellos Estados que se niegan a obedecer a la máquina automática del mercado internacional. Por esto, cualquier intento por implementar otro tipo de políticas macroeconómicas debe considerar la coordinación en los cambios y la cooperación internacional. Cambiar uno de los engranajes sin modificar los otros hará que la máquina económica de desbarate en el largo plazo −y es precisamente este el reto. A modo de ejemplo, aumentos drásticos del salario mínimo que no estén acompañados de políticas industriales que aumenten la productividad, de reformas tributarias que bajen la carga tributaria a las pequeñas empresas y aumenten la carga a quienes más ganan, de control estratégico de escape del capital, de reformas del Bando de la República que impida subidas de tasas de interés, de coordinación internacional para equilibrar balanzas de pago, etcétera, podría desencadenar en el largo plazo en un efecto negativo sobre el país. Adicionalmente hay que tener en cuenta que la economía colombiana está inserta y obedece al mercado internacional. Esto implica que la solución y el desmonte de estos engranajes también depende de cambios coordinados a nivel internacional. Este panorama parece desolador −y en parte lo es−, pero no todo está perdido: la política macroeconómica todavía tiene algunos espacios y horizontes posibles hacia los cuales caminar para intentar recuperar la dirección política y democrática de la economía. Y no debemos desaprovechar que ahora, en medio de la actual crisis global, se abren grietas para el cambio. El camino es difícil y largo, así que mejor empezarlo a andar cuanto antes.
— — —
Notas: